Satversmes 72.pants
Jurista Vārds 20.03.2007

Autors: Jānis Pleps, Mg. iur. cum laude, LU Juridiskās fakultātes doktorants

Satversmes sapulce ir strādājusi radoši, Veimāras Konstitūcijas institūtu pielāgojot Satversmes sistēmai.

[1] 2007. gada 10.martā Valsts prezidente, izmantojot savas Satversmes 72.pantā noteiktās tiesības, apturēja likumu "Grozījumi Nacionālās drošības likumā" un "Grozījumi Valsts drošības iestāžu likumā" publicēšanu uz diviem mēnešiem.1 Šis Valsts prezidentes lēmums ir vainojams pie tā, ka vairākas dienas sabiedrībā un plašsaziņas līdzekļos diskusiju centrālais jautājums ir konstitucionālās tiesības – ko īsti noteic Satversmes 72.pants, kādas ir iespējas novērst tautas nobalsošanu un kādas sekas šī tautas nobalsošana raisīs.

"JV" šīs diskusijas nozīmīgākos un neskaidrākos jautājumus ir uzdevis vairākiem Latvijas konstitucionālo tiesību ekspertiem, ar kuru dažādajiem viedokļiem lasītājam šajā "JV" numurā jau ir bijis iespējams iepazīties. Šajā rakstā īsi aplūkosim Satversmes 72. pantā paredzētā institūta būtību un tā nozīmi Satversmes sistēmā. Tāpat rakstā tiks analizēta Satversmes 72.pantā paredzētā procedūra.2

[2] Satversmes 72.pants noteic: "Valsts prezidentam ir tiesības apturēt likuma publicēšanu uz diviem mēnešiem. Viņam likuma publicēšana ir jāaptur, ja to pieprasa ne mazāk kā viena trešā daļa Saeimas locekļu. ? īs tiesības Valsts prezidents vai viena trešā daļa Saeimas locekļu var izlietot desmit dienu laikā, skaitot no likuma pieņemšanas Saeimā. Šādā kārtā apturētais likums nododams tautas nobalsošanai, ja to pieprasa ne mazāk kā viena desmitā daļa vēlētāju. Ja augšminēto divu mēnešu laikā šāds pieprasījums neienāk, tad pēc šī laika notecēšanas likums ir publicējams. Tautas nobalsošana tomēr nenotiek, ja Saeima vēlreiz balso par šo likumu un ja par tā pieņemšanu izsakās ne mazāk kā trīs ceturtdaļas no visiem deputātiem."

Plašais regulējums

[3] Satversmes tiesa, vērtējot Satversmi, ir īpaši uzsvērusi, ka "Satversme pēc savas būtības ir īss, lakonisks, tomēr komplicēts dokuments".3 Šāds vērtējums lielā mērā saistās ar to, ka Satversmes normas ir īsas, kodolīgas un lakoniskas. "Satversmes raksturīga iezīme ir tās lakoniskais valodas stils, kas nosaka arī attiecīgās juridiskās tehnikas lietošanu, formulējot pantus iespējami konkrēti un lakoniski."4

Šādu Satversmes stilu Latvijas Satversmes sapulce izraudzījās apzināti. Kā uzsvēra Satversmes komisijas priekšsēdētājs Marģers Skujenieks, "katra abstrakta definīcija un katra plašāka frāžaina formula var izsaukt pārmetumus, to var uzskatīt par nepilnīgu, pret atsevišķām tēzēm var celt iebildumus. Lai šādu pārpratumu nebūtu, lai iebildumi netiktu celti, Satversmes komisija vienojās par to, ka Satversmes likumā ļoti noteiktā veidā atsevišķos pantos izteicamas noteiktas domas. [..] Šis lietišķais raksturs Satversmes projektā, pēc manām domām, ir uzskatāms par šī projekta pozitīvo īpašību".5

[4] Satversmes sapulces tiekšanās noregulēt valsts varas organizācijas kārtību pēc iespējas lakoniskāk un kodolīgāk ir jāņem vērā, analizējot Satversmes 72.pantu. Šis pants sastāv no sešiem apjomīgiem teikumiem.

Papildus tam jāņem vērā, ka Satversmes 72.pants ir tikai daļa no tā tiesību institūta, kas ar tā pieņemšanu ir radīts. Ar Satversmes 72.pantu cieši saistīts un to turpina Satversmes 73., 74. un 75.pants. Šie panti attiecīgā institūta noregulējumam pievieno vēl trīs teikumus.

Tātad varam secināt, ka Satversmes sapulce Satversmes 72.pantā aizsāktā tiesību institūta noregulēšanai ir veltījusi četrus pantus un deviņus apjomīgus teikumus. Tas noteikti parāda to principiālo nozīmi, kādu šim institūtam piešķīrusi Satversmes sapulce.

[5] Ja raugāmies pēc līdzīgiem institūtiem, kas būtu salīdzinoši plaši regulēti, pirmām kārtām būtu jāmin Valsts prezidenta tiesības ierosināt Saeimas atlaišanu. Tam veltīti trīs panti (48.–50.p.) un seši teikumi.

Abos šajos gadījumos jautājums patiesībā ir par konfliktu starp Saeimas vairākumu un Valsts prezidentu (vai Saeimas mazākumu), savukārt Satversmes normās tiek regulēts tas, kādā veidā šis konflikts tiek nodots izšķiršanai Latvijas pilsoņu kopumam – valsts varas orgānam, kas tiesīgs lemt suverēnās varas avota – Latvijas tautas vārdā.6

Pieļaujams, ka, ņemot vērā, ka šajos konfliktos abos gadījumos iesaistās Saeimas vairākums, Satversmes sapulce pēc iespējas ir centusies precīzāk noteikt spēles noteikumus jau Satversmes tekstā, lai izslēgtu iespēju Saeimas vairākumam spēles noteikumus "piekārtot" savām interesēm likumdošanas ceļā. Tas varētu būt skaidrojums tam, kāpēc Satversme attiecīgos institūtus regulē tik plaši, nevis vispārēji definē vispārējo principu, ka kādam valsts varas orgānam ir noteikta kompetence, kā arī norādot, ka šīs kompetences īstenošanas kārtība nosakāma likumdošanas ceļā (sal.: Satv. 21., 45., 57., 85., 86., 88.p.).7

Institūta saknes

[6] Satversmes teksts nav pilnīgs Satversmes sapulces jaunrades auglis. Satversmes izstrāde notika ciešā saistībā ar kopējo Rietumu konstitucionālisma teorijas attīstību. Satversme tika izstrādāta, ņemot vērā Vācijas Veimāras Konstitūciju, kā arī tā laika Francijas, Šveices, Somijas, Anglijas un ASV konstitucionālo pieredzi. Papildus tam Satversmē var konstatēt tā laika Polijas, Čehoslovākijas, Igaunijas un Japānas konstitūciju ietekmi.8

Satversmes tekstu samērā būtiski ir ietekmējusi tieši Veimāras Konstitūcija, ko tajā laikā uzskatīja par konstitucionālās likumdošanas pēdējo vārdu.9

[7] Ja raugāmies pēc Satversmes 72.panta sākotnes, tad patiešām līdzīgu institūtu varam atrast Veimāras Konstitūcijas 73.pantā, kas noteic:

"Reihstāga pieņemts likums pirms tā publicēšanas ir jānodod tautas nobalsošanai, ja tā mēneša laikā nolemj impērijas prezidents.

Likums, kura publicēšana ir tikusi atlikta pēc ne mazāk kā 1/3 reihstāga locekļu priekšlikuma, ir jānodod tautas nobalsošanai, ja to pieprasa 1/12 daļa balsstiesīgo pilsoņu.

[..] Par budžetu, nodokļu likumiem un darba samaksu kalpotājiem tautas nobalsošana var notikt tikai pēc impērijas prezidenta priekšlikuma.

Tautas nobalsošanas un tautas iniciatīvas norises kārtību nosaka impērijas likums."10

[8] Tomēr, kā redzam, lai arī starp Veimāras Konstitūcijas 73.pantu un Satversmes 72.pantu pastāv zināma līdzība, nevarētu teikt, ka Satversmē šī norma ir mehāniski pārtulkota. Satversmes sapulce ir strādājusi radoši, Veimāras Konstitūcijas institūtu pielāgojot Satversmes sistēmai.

Pirmkārt, ir saglabātas 1/3 parlamenta locekļu tiesības prasīt tautas viedokļa uzklausīšanu.

Otrkārt, samazināta valsts galvas iespēja vērsties pie tautas. Veimāras Konstitūcija paredz, ka pēc impērijas prezidenta priekšlikuma automātiski notiek tautas nobalsošana. Savukārt Satversmē Valsts prezidenta priekšlikums tiek ņemts vērā, ja par nobalsošanas nepieciešamību izsakās arī 1/10 daļa vēlētāju.

Treškārt, paredzētas Saeimas vairākuma tiesības pārvarēt tautas nobalsošanas pieprasījumu un pirms tautas nobalsošanas pieņemt likumu atkārtoti ar 3/4 visu Saeimas locekļu balsu vairākumu. Šis mehānisms Satversmes 72.pantā iekļauts, to pārņemot no cita Veimāras Konstitūcijas institūta – reihsrāta protesta pret reihstāga pieņemtu likumu (Veimāras Konstitūcijas 74.p.). Reihstāgam Veimāras Konstitūcija paredzēja iespēju pārvarēt reihsrāta protestu, ar 2/3 pieņemot likumu atkārtoti.

Ceturtkārt, Satversmē ir mainīts likuma publicēšanas apturēšanas novēršanai vajadzīgais deputātu balsu un tautas nobalsošanas rīkošanai vajadzīgais vēlētāju skaits.

[9] Līdz ar to, lai arī jāatzīst, ka Veimāras Konstitūcija ir ietekmējusi Satversmes projektu, nevar secināt, ka Satversme ir Veimāras Konstitūcijas "klons" un Satversmes normu saturu iespējams noskaidrot, izmantojot tikai Veimāras Konstitūcijas piemērošanas praksi un komentārus. Kā aizrādījis viens no Satversmes redzamākajiem tēviem Fēlikss Cielēns, "ir dzirdēts sakām, ka mūsu Satversme ir ņēmusi par paraugu Vācijas Veimāras satversmi. Tā var runāt cilvēki, kuriem nav dziļākas jēgas par mūsu Satversmi. Vācijas jauno satversmi paraugam valsts prezidenta jautājumā gan lika Satversmes komisijas vairākums, bet ne Satversmes sapulces plēnums. Arī pilsonisko tiesību un brīvības deklarāciju, ko komisija bija izstrādājusi vācu satversmes ietekmē, pilnsapulcē tāpat noraidīja. Tāpēc nekāda vācu satversmes ietekme neiznāca, jo Vācijas satversmē bija, kā jau minēju, tautas vēlēts valsts prezidents, divpalātu sistēma un arī pavalstu federācija. Mūsu Satversmē nekā tamlīdzīga nav. [..] Mūsu valsts iekārtas pamatā ir likti rietumu parlamentāro demokrātiju – Anglijas un Francijas – principi."11

Institūta būtība

[10] Satversmes 72.pants ietverts Satversmes nodaļā "Likumdošana". Tas nozīmē, ka Satversmes 72.pants regulē noteiktu subjektu tiesības likumdošanas procesā. Satversmes 72.panta pirmais teikums paredz Valsts prezidenta tiesības apturēt likuma publicēšanu uz diviem mēnešiem. Savukārt šā paša panta otrais teikums piešķir 1/3 Saeimas locekļu tiesības pieprasīt, lai Valsts prezidents aptur likuma publicēšanu. "Likuma publicēšanas apturēšana gan arī šinī gadījumā formāli notiek caur V. Prezidentu, tomēr V. Prezidents šoreiz ir tikai pasīvs Satversmes noteikumu izpildītājs, turpretim aktīvais tiesības subjekts ir ne mazāk kā viena trešā daļa Saeimas locekļu."12

Ņemot vērā, ka šis institūts Satversmes sistēmā ietverts pēc Valsts prezidenta suspensīvā veto tiesībām (Satv. 71.p.), varētu loģiski pieņemt, ka šajā normā tiek turpināts Valsts prezidenta iespējamo iebildumu pret pieņemtā likuma saturu regulējums, paredzot īpatnēju veto paveidu.

Tomēr profesors Kārlis Dišlers, ņemot vērā arī Satversmes 74.panta noteikumus, ir izdarījis argumentētu secinājumu, ka ar šo institūtu pilsoņu kopumam tiek piešķirta tiesība izteikt savu protestu pret Saeimas pieņemtu likumu. "Satv. 72. un 74.pantos noregulētais tiesiskais institūts ir pilsoņu kopuma jeb tautas absolūtais veto; un Satv. 72.pantā minētā V. Prezidenta tiesība (un tāpat arī vienas trešās daļas Saeimas locekļu tiesība) nav nekāda patstāvīga tiesība ar savu pašas nozīmi, bet ir tikai pilsoņu kopuma absolūtā veto, kā tiesiska institūta, sastāvdaļa."13

Šādu Kārļa Dišlera secinājumu apstiprina debates Satversmes sapulcē. Satversmes sapulces sēdē referents Jānis Purgals, komentējot šo pantu, uzsvēra: "Ja Valsts prezidents, kurš pēc mūsu Satversmes uzskatāms kā regulējošais varas nesējs, vispār iegūst kādu nozīmi likumdošanā, tad vienīgi ar to, ka viņam ir tiesība likuma publicēšanu apturēt, tādā kārtā apelējot pie pašas tautas. Tauta pati, izlietojot savas fakultatīvā referenduma tiesības, var ierosināt likuma nobalsošanu. Tāpat arī vienai trešdaļai Saeimas locekļu ir tiesība apelēt pie tautas tādā pat kārtībā."14

Var secināt, ka Satversmes 72.–75.pantā ir iekļauts komplicēts mehānisms, kā pilsoņu kopums var iebilst pret Saeimas pieņemta likuma saturu. Tas tiek darīts tautas nobalsošanas ceļā. Šajos Satversmes pantos ir paredzēts, kā uzsvēra referents Jānis Purgals, "tā sauktais nepiespiestais, neobligatoriskais jeb fakultatīvais referendums".15

[11] Profesors Kārlis Dišlers sākotnēji iebilda pret šā tautas nobalsošanas veida apzīmēšanu par fakultatīvo referendumu. "No pirmā acu uzmetiena liekas, it kā mums te būtu darīšana ar fakultatīvo referendumu, jo tautas nobalsošana zināmos gadījumos [..] var notikt uz tautas pašas vēlēšanos, izlietojot referenduma iniciatīvas tiesības. Bet [..] šo referenduma iniciatīvas tiesību izlietošana nav vienīgais noteikums priekš tam, lai tautas nobalsošana patiešām notiktu. Varētu teikt, ka [..] referenduma iniciatīvas tiesības ir dalītas starp tautu un valsts prezidentu, vai arī starp tautu un vienu trešo daļu deputātu, vai arī, pareizāk: tauta nevar izlietot savas referenduma iniciatīvas tiesības patstāvīgi, bet ir šai ziņā atkarīga no valsts prezidenta vai vienas trešās daļas deputātu."16

Šāds referenduma iniciatīvas tiesību sadalījums starp dažādiem subjektiem, pēc Kārļa Dišlera ieskata, liedz attiecīgo tautas nobalsošanu uzskatīt par fakultatīvo referendumu tīrā veidā. "Pastāvot fakultatīvajam referendumam, visi likumi, kuri var tikt nodoti tautas nobalsošanai, netiek publicēti konstitūcijā noteiktā laikā [..] un šinī laikā tauta var izlietot savas referenduma iniciatīvas tiesības, pieprasot tautas nobalsošanu; ja tāds pieprasījums netiek iesniegts, likums pēc šī laika notecēšanas nāk spēkā un tiek publicēts."17 ? ajā laikā Kārlis Dišlers analizējamo tautas nobalsošanu piedāvāja dēvēt par tautas veto, kas vēsturiskās attīstības gaitā bijusi fakultatīvā referenduma iepriekšēja stadija.18

[12] Pēcāk gan Kārlis Dišlers savu viedokli nedaudz koriģēja, Satversmes 72.pantā paredzēto tautas nobalsošanu atzīstot par fakultatīvo referendumu.19 Vienīgi šajā gadījumā, atšķirībā no fakultatīvā referenduma citās valstīs, Satversmē ir paredzēts fakultatīvais referendums ar veto raksturu. "Tautas nobalsošanas nolūks [..] būtu Saeimas pieņemta likuma atcelšana. [..] Šajā tautas nobalsošanas gadījumā tātad tauta izlieto savu veto tiesību jeb tiesību noraidīt Saeimas pieņemtu likumu."20

Šāds Satversmes 72.pantā paredzētā institūta nosaukums – fakultatīvais referendums ar veto raksturu – šobrīd tiesību zinātnē pilnībā akceptēts un netiek apšaubīts.21 Tautas nobalsošana par pieņemto likumu nenotiek uz Satversmes normas pamata vienmēr, bet gan tikai tad, kad to ierosina subjekts, kuram Satversme piešķir šādas tiesības. Tādēļ šāda tautas nobalsošana uzskatāma par fakultatīvu iepretim Satversmes 77.pantā paredzētajai obligātajai tautas nobalsošanai un Satversmes 78.pantā paredzētajai automātiskajai nobalsošanai.22

Ierosinājums vērsties pie tautas

[13] Saskaņā ar Satversmes 72.panta pirmo teikumu Valsts prezidents ir subjekts, kurš, apturot likuma publicēšanu, ierosina tautas viedokļa noskaidrošanu. Šāda konstrukcija atbilst Satversmes sistēmai, kad Saeimas un pilsoņu kopuma attiecībās likumdošanas jomā kā starpnieks uzstājas Valsts prezidents (sal.: Satversmes 78.pants).

Satversme paredz, ka Valsts prezidentam ir tiesības apturēt likuma publicēšanu. Tas nozīmē, ka viņam šajā ziņā ir rīcības brīvība, proti, nav stingru priekšrakstu, kādos gadījumos Valsts prezidents pēc savas gribas var izmantot Satversmes 72.panta pirmajā teikumā paredzētās tiesības. Tomēr domājams, ka tas parasti notiks, piegriežot vērību sabiedrības iniciatīvai un izvērtējot, vai pastāv sabiedrības nopietna vēlēšanās, lai tautai tiktu dota iespēja izteikties par to, vai tā nevēlas par attiecīgo likumu tautas nobalsošanu.23 No Satversmes 72.panta komplicētās procedūras loģikas izriet, ka Valsts prezidents droši vien izšķirsies tikai par likuma publicēšanas apturēšanu tad, kad tajā skartais jautājums būs principiāli svarīgs un nozīmīgs Latvijas valstij.

[14] Parasti par Satversmes normu saturu liecina normas piemērošanas prakse. Satversmes 72.panta pirmais teikums pirmo reizi Satversmes pastāvēšanas laikā ir piemērots tikai šajā gadā.24 Tādēļ vēl ir grūti spriest par Valsts prezidenta Satversmes 71. un 72.pantā paredzēto tiesību korelāciju. Šajā gadījumā nozīmīgs ir jautājums par to, vai, iebilstot pret Saeimas vairākuma pieņemto likumu, Valsts prezidents uzreiz var vērsties pie tautas vai Valsts prezidentam visupirms jāmēģina iespaidot likuma saturu, izmantojot savas suspensīvā veto tiesības. ? ādā gadījumā tikai tad, kad Saeimas vairākums nenovērš Valsts prezidenta iebildumus, Valsts prezidents iegūtu tiesības vērsties pie tautas. Valsts prezidentes rīcība, pirmo reizi piemērojot Satversmes 72.panta pirmo teikumu, liecina, ka varētu būt pamatots viedoklis par to, ka Valsts prezidentam visupirms jāmēģina iebilst pret likuma saturu. Tikai tad, kad Saeimas vairākums neuzklausa iebildumus, Valsts prezidents iegūst tiesības izmantot Satversmes 72.panta tiesības. Tāda kārtība būtu arī loģiska, jo ļauj Valsts prezidentam visupirms mēģināt radušās domstarpības ar Saeimas vairākumu izlemt bez vēršanās pie tautas. Taču neapšaubāmi viennozīmīgi šo jautājumu izšķirs turpmāka Satversmes 72.panta piemērošanas prakse.

Satversmes 71. un 72.pants kopumā ļauj Valsts prezidentam uzstāties kā Satversmes sargātajam.25 Šobrīd šīs Valsts prezidenta Satversmes sargātāja funkcijas papildina arī tiesības iesniegt pieteikumu Satversmes tiesā (skat. Satversmes tiesas likuma 17.panta 1.punkts). Kopumā Valsts prezidentam piešķirtie instrumenti ir pietiekami nozīmīgi, lai novērstu valsts interesēm neatbilstoša vai Satversmi pārkāpjoša likuma pieņemšanu. Šiem mehānismiem ir gan juridisks (vēršanās Satversmes tiesā), gan politisks (vēršanās pie tautas, suspensīvais veto) raksturs.

[15] Satversmes 72.panta otrais teikums paredz vēl vienu subjektu, kas var apturēt likuma publicēšanu. Viena trešā daļa Saeimas locekļu var pieprasīt, lai Valsts prezidents aptur likuma publicēšanu. Šādā gadījumā gribu vērsties pie tautas izteic viena trešā daļa Saeimas locekļu, savukārt Valsts prezidents izpilda ar Satversmi tam uzlikto pienākumu – pamatojoties uz deputātu pieprasījumu, aptur likuma publicēšanu.

Šajā teikumā Satversme nostiprina "mazākuma tiesību likumu", kā tās dēvētas Satversmes komentārā.26 Ar Satversmes 72.panta otro teikumu opozīcijai tiek garantētas tiesības principiālos jautājumos par likuma saturu savu strīdu ar parlamenta vairākumu nodot izlemšanai tautas nobalsošanā.

Viena trešā daļa lūgumu apturēt likuma publicēšanu iesniedz Valsts prezidentam. Valsts prezidentam, pamatojoties uz šo lūgumu, ir jāaptur likuma publicēšana.

[16] Nedz Valsts prezidents, nedz viena trešdaļa Saeimas locekļu, apturot likuma publicēšanu, automātiski neierosina tautas nobalsošanu. Šie divi subjekti rada iespēju citam subjektam – ne mazāk kā vienai desmitajai daļai balsstiesīgu pilsoņu – izteikties par to, vai nepieciešams rīkot tautas nobalsošanu.

Līdz ar to tautas nobalsošanas ierosināšanas tiesības pieder vienai desmitajai daļai vēlētāju. Savukārt Valsts prezidents vai viena trešdaļa Saeimas locekļu tikai rada iespēju noskaidrot, vai pietiekams vēlētāju skaits vēlas, lai tautas nobalsošana notiktu.

Tautas nobalsošanas ierobežojumi

[17] Lai gan Valsts prezidents var apturēt Saeimas pieņemta likuma publicēšanu, Satversme nepieļauj jebkura likuma nodošanu tautas nobalsošanai Satversmes 72.panta kārtībā.

Tautas nobalsošanai nevar nodot budžetu un likumus par aizņēmumiem, nodokļiem, muitām, dzelzceļa tarifiem, kara klausību, kara pasludināšanu un uzsākšanu, miera noslēgšanu, izņēmuma stāvokļa izsludināšanu un tā izbeigšanu, mobilizāciju un demobilizāciju, kā arī līgumus ar ārvalstīm (Satversmes 73.pants). Papildus tam tautas nobalsošanas nolūkā nevar apturēt likumus, kurus Saeima ir pieņēmusi kā steidzamus (Satversmes 75.pants).

[18] Diskutabls jautājums ir par to, vai Satversmes 72.panta kārtībā tautas nobalsošanai var nodot Saeimas pieņemtus grozījumus Satversmē. Tiesību zinātnē par to nav pausts pilnīgi noteikts viedoklis. Kārlis Dišlers uzskatījis, ka Valsts prezidents vai viena trešā daļa var apturēt Satversmes grozījumu publicēšanu un ne mazāk kā viena desmitā daļa vēlētāju var lūgt tautas nobalsošanas rīkošanu par apturētajiem Satversmes grozījumiem.27 Taču šeit problēmas rada fakultatīvā referenduma būtība. Satversmes 72.pantā ir ietverts fakultatīvais referendums ar veto raksturu, proti, pilsoņu kopums balso par Saeimas pieņemta likuma atcelšanu. Satversmes 74.pants neparedz iespēju balsot par Saeimas pieņemtu Satversmes grozījumu atcelšanu. Ņemot to vērā, Kārlis Dišlers pauda viedokli, ka šādā gadījumā pilsoņu kopums balsotu par Satversmes grozījumu pieņemšanu saskaņā ar Satversmes 79.panta pirmās daļas noteikumiem.28 Tomēr šāds risinājums šķiet apšaubāms, jo tas ignorē referenduma veto raksturu. Tāpat kā Saeimas pieņemtam likumam, arī Saeimas pieņemtam Satversmes grozījumam nav nepieciešama atkārtota pieņemšana (izņemot Satversmes 77.pantā paredzētos gadījumos). Ja Satversme neparedz expressis verbis iespēju pilsoņu kopumam balsot par Saeimas pieņemtu Satversmes grozījumu atcelšanu, domājams, ka uz tiem Satversmes 72.panta procedūra nav attiecināma.

Valsts prezidenta akts

[19] Gan gadījumā, kad Valsts prezidents likuma publicēšanu aptur pēc savas iniciatīvas, gan tad, kad to pieprasa viena trešā daļa Saeimas locekļu, Valsts prezidentam jāpaziņo lēmums par likuma publicēšanas apturēšanu un likuma teksts ar publikāciju oficiālajā laikrakstā "Latvijas Vēstnesis".29

Šajā aspektā nozīmīgs jautājums ir par to, vai Valsts prezidenta lēmums par likuma publicēšanas apturēšanu ir uzskatāms par rīkojumu Satversmes 53.panta otrā teikuma izpratnē. Ja šāds Valsts prezidenta lēmums ir uzskatāms par rīkojumu, tad, lai tas būtu spēkā, ir nepieciešams, lai to līdzparaksta Ministru prezidents vai attiecīgais ministrs.

[20] Kontrasignācijas institūts ir viens no būtiskākajiem principiem, lai varētu pareizi izvērtēt valsts galvas lomu valsts konstitucionālajā sistēmā. Parasti konstitūcijās šis princips tiek ietverts vienā noteiktā pantā, bet visi panti, kas attiecas uz valsts galvas pilnvarām, ir aplūkojami tikai vienotā sistēmā ar konstitucionālo normu par kontrasignāciju. Latvijā, lai pareizi izvērtētu Valsts prezidenta tiesības, ikviena Valsts prezidentam piešķirtā tiesība jāskata sistēmā ar Satversmes 53.panta otro teikumu.

Kontrasignācijas jēga slēpjas divos apstākļos: tā rada valsts galvas politisko atkarību no valdības un izpaužas kā valdības politiskā atbildība parlamenta priekšā. Kontrasignācijas institūts izriet no prezumpcijas par valsts galvas politisko neatbildību, kad valsts galvas aktiem to spēkā esamībai nepieciešams arī premjerministra vai kāda cita valdības locekļa paraksts uz šā akta. Līdz ar to valsts galva savā darbībā tiek saistīts ar attiecīgā ministra piekrišanu.

Kontrasignācijas politiskā nozīme ir neļaut prezidentam pieņemt lēmumus pretēji valdības gribai, pārkāpt valsts pārvaldes vienotību. Kontrasignācijas funkcija ir ierobežot prezidenta pilnvaras tajos gadījumos, kad viņam ir iespējas patstāvīgi pieņemt lēmumus.30 Kā šajā sakarā ir norādījis Benno Ābers, lai arī šādi akti formāli ir prezidenta akti, ko kontrasignē ministri, faktiski tie ir Ministru kabineta akti, kurus līdzparaksta prezidents.31

[21] Profesors Kārlis Dišlers jautājumā par kontrasignācijas nepieciešamību, īstenojot Satversmes 72.pantā paredzētās tiesības, paudis skaidru viedokli: "Paziņojums par likuma apturēšanu pēc būtības ir rīkojums, jo uz šī paziņojuma pamata Centrālā vēlēšanu komisija stājas pie referenduma izvešanas. Tāpēc gadījumā, kad Valsts prezidents aptur likumu uz savu iniciatīvi, attiecīgam aktam vajadzīga ministru prezidenta vai kāda ministra (uz kura resoru apturētais likums attiecas) līdzparakstīšana. Turpretim gadījumā, kad likums tiek apturēts uz trešdaļas Saeimas locekļu pieprasījumu, kontrasignācija kļūst lieka, jo šinī gadījumā Valsts prezidenta griba vairs nekrīt svarā: likuma apturēšanai ir jānotiek uz Satversmes noteikumu pamata. Tamdēļ gadījumā, kad likums tiek apturēts uz trešās daļas Saeimas locekļu pieprasījumu, šis fakts ir jāatzīmē arī paziņojumā par likuma apturēšanu."32

[22] Vērtējams ir jautājums, vai kontrasignācija nav nepieciešama, kad Valsts prezidents aptur likuma publicēšanu pēc vienas trešdaļas Saeimas deputātu pieprasījuma. 1930.gada grāmatā Kārlis Dišlers paudis viedokli, ka kontrasignācija nav nepieciešama, jo Valsts prezidents rīkojas uz Satversmes noteikumu pamata, nepaužot savu gribu, proti, viņš tikai izpilda Saeimas normas prasības. Sākotnēji gan Kārlis Dišlers šo aspektu vērtēja citādi. 1922.gada rakstā viņš norādīja, ka "arī šinī gadījumā attiecīgajam Valsts prezidenta paziņojumam par likuma publicēšanas apturēšanu vajadzīga kontrasignācija", jo tas saglabā savu rīkojuma raksturu – "apturēšana sevī satura rīkojumu attiecīgām iestādēm spert vajadzīgos soļus, lai tauta varētu likumīgā kārtā darīt zināmu savu vēlēšanos".33

Praksē gan abos gadījumos, kad Valsts prezidents apturēja likuma publicēšanu pēc vienas trešdaļas deputātu pieprasījuma, kontrasignācija netika prasīta (1998.gadā, apturot Pilsonības likuma grozījumu publicēšanu, un 1999.gadā, apturot likuma "Par valsts pensijām" grozījumus). Tas nozīmē, ka šādos gadījumos kontrasignācija patiešām nav nepieciešama. Tas būtu arī neloģiski, ņemot vērā, ka Satversmes 72.panta otrais teikums paredz mazākuma tiesības iebilst pret likuma saturu.

[23] Interesantāks jautājums ir par to, vai kontrasignācija ir nepieciešama gadījumos, kad Valsts prezidents aptur likuma publicēšanu pēc savas iniciatīvas.

Valsts prezidentes 2007.gada 10.marta paziņojums nav līdzparakstīts. Ņemot vērā Kārļa Dišlera viedokli, varētu uzskatīt, ka šajā situācijā ir pārkāpta Satversme. Tomēr Satversmes piemērošanas prakse liecina, ka bieži vien jautājums par to, vai attiecīgās Valsts prezidenta pilnvaras īstenošanai ir nepieciešama kontrasignācija, tiek izlemts prakses ceļā. Savukārt prakse šobrīd ir izveidojusies tā, ka no Satversmes viedokļa skaidru sistēmu, kad ir un kad nav nepieciešama kontrasignācija, izveidot nevar.34 Līdz ar to visu izšķir prakse, kādā veidā pirmo reizi attiecīgā Valsts prezidenta tiesība tiek izmantota.

Šajā gadījumā Valsts prezidente likuma publicēšanu ir apturējusi bez kontrasignācijas. Ja Ministru kabinets vai Saeimas vairākums pret šādu Valsts prezidenta rīcību necels iebildumus, bet gan to akceptēs, domājams, ka turpmāk pavisam noteikti kontrasignācija šādos gadījumos nebūs nepieciešama.

[24] Šķiet, ka mūsdienās Valsts prezidenta rīkojumam par likuma publicēšanas apturēšanu nav nepieciešama kontrasignācija. Tas saistās ar vairākiem apstākļiem.

Pirmkārt, nepieciešamību ievērot valsts varas dalīšanas principu. Kā Satversmes tiesa vairākkārt uzsvērusi, valsts varas dalīšanas princips nav jāuztver dogmatiski un formāli, bet jāsamēro ar mērķi novērst varas centralizāciju vienas institūcijas vai amatpersonas rokās.35 Valsts prezidenta tiesības iebilst pret pieņemto likumu saturu, vēršoties pie tautas, ir efektīvs mehānisms, kā novērst varas centralizāciju valdošās koalīcijas rokās, kas kontrolē Ministru kabinetu un Saeimas vairākumu. Līdz ar to atteikšanās no kontrasignācijas šādos gadījumos rada patstāvīgu institūciju, kas ir spējīga novērst varas centralizāciju un var ietekmēt vairākuma gribu.

Otrkārt, pēc Satversmes pieņemšanas ir mainījusies sākotnējā izpratne par Valsts prezidenta vietu konstitucionālajā sistēmā. Sevišķi plaši šīs izmaiņas ir notikušas pēc neatkarības atjaunošanas. Valsts prezidents vairs nav ar Ministru kabineta gribu cieši saistīts formāls valsts galva, bet gan aktīvs konstitucionālās sistēmas elements ar savu atsevišķu un nozīmīgu vietu varas dalīšanas sistēmā. Prakses ceļā Valsts prezidents ir atbrīvojies no savu funkciju tiesu varā un likumdošanā kontrasignācijas. Vienīgais jautājums, kas vēl palicis neatbildēts šo funkciju kontekstā, ir jautājums par Satversmes 72.panta pirmā teikuma tiesībām.

Treškārt, ņemot vērā praksi kontrasignācijas jomā, var konstatēt, ka lielā mērā ir mainījusies sākotnējā kontrasignācijas jēga. Nozīmīgs faktors šajā kontekstā varētu būt Satversmes tiesas izdarītais secinājums, ka "konstitucionālais izpildvaras nesējs Latvijas Republikā ir Ministru kabinets [..] Valsts prezidentam, kurš politisku atbildību nenes, Satversme piešķir atsevišķas izpildvaras funkcijas, taču arī šo funkciju īstenošanai ir nepieciešama Ministru kabineta locekļa piekrišana (Satversmes 53.panta otrais teikums). [..] Valsts prezidentam Satversmē expressis verbis uzticamās izpildvaras funkcijas tiek pakļautas Ministru kabineta gribai ar kontrasignācijas institūta starpniecību".36

Šāds Satversmes tiesas secinājums varētu nozīmēt, ka kontrasignācijas pienākums attiecas uz Valsts prezidenta funkcijām izpildvaras jomā, tā garantējot izpildvaras vienotību. Savukārt likumdošanas un tiesu varas jomā Valsts prezidents var rīkoties patstāvīgi savas kompetences ietvaros, bez kontrasignācijas.

Satversmes 72.panta procedūra

[25] Valsts prezidentam vai vienai trešdaļai Saeimas locekļu tiesības apturēt likuma publicēšanu jāizmanto desmit dienu laikā no likuma pieņemšanas Saeimā. Tāds pats termiņš ir noteikts arī Valsts prezidentam veto tiesību izmantošanai (Satversmes 71.pants). Ja Valsts prezidents šo desmit laikā nav paziņojis par likuma publicēšanas apturēšanu, viņam likums ir jāizsludina (Satversmes 69.pants).

Pēc šāda Valsts prezidenta paziņojuma publicēšanas Centrālajai vēlēšanu komisijai ir jāsāk vēlētāju parakstu vākšana tautas nobalsošanas ierosināšanai. Tautas nobalsošana tiek rīkota nevis automātiski, kad to iniciējis Valsts prezidents vai viena trešdaļa Saeimas locekļu, bet tikai tad, kad papildus tam vismaz viena desmitā daļa vēlētāju ir parakstījusies par nepieciešamību rīkot tautas nobalsošanu. Šāda prasība kalpo kā drošības līdzeklis tam, ka tautas nobalsošanai tiks nodots jautājums, kurš patiešām interesē un uztrauc lielu sabiedrības daļu, un novērstu tautas nobalsošanas par nenozīmīgiem jautājumiem. Tas atbilst Satversmē ietvertajai tautas nobalsošanas institūta jēgai. Satversmē tautas nobalsošana nav iestrādāta tautas pārstāvniecības aizstāšanai vai konkurēšanai ar to. Tautas nobalsošana ir izmantojama "tikai tad, kad cieša un nopietna vajadzība to prasa. [Tā] var būt, tā sakot, par drošības vērtību, par kādu [tā] arī nostādīta mūsu satversm[ē]".37

Saskaņā ar likuma "Par tautas nobalsošanu un likumu ierosināšanu" 7.panta pirmo daļu vēlētāju paraksti tiek vākti 30 dienas. Ja šajā laikā nepieciešamais vēlētāju paraksts netiek savākts, pēc divu mēnešu termiņa, uz kuru bija apturēta likuma publicēšana, likums ir publicējams.

Savukārt, ja šajās 30 dienās tiek savākts nepieciešamais parakstu skaits, tad Centrālā vēlēšanu komisija trīs dienu laikā izsludina tautas nobalsošanu. Tautas nobalsošanai jānotiek ne agrāk kā vienu mēnesi un ne vēlāk kā divus mēnešus pēc tās izsludināšanas dienas (likuma "Par tautas nobalsošanu un likumu ierosināšanu" 10.panta otrā daļa).

[26] Tauta balso par likuma atcelšanu. Tādēļ nobalsošanā jautājums tiek formulēts negatīvi, proti, vai Jūs esat par Saeimas pieņemtā likuma atcelšanu. Tādā gadījumā tie, kas vēlas, lai likums stājas spēkā, balso "pret", savukārt tie, kas ir par likuma atcelšanu, balso "par".

Saskaņā ar Satversmes 74.pantu, lai likums būtu atcelts, ir nepieciešams, lai tautas nobalsošanā piedalās vismaz puse no pēdējās Saeimas vēlēšanās piedalījušos vēlētāju skaita un vairākums balso par likuma atcelšanu. Ja nobalsošanā nepiedalās vismaz puse no pēdējās Saeimas vēlēšanās piedalījušos vēlētāju skaita, likums nav atcelts. Tāpat likums nezaudē spēku arī tad, ja, piedaloties nepieciešamajam vēlētāju skaitam, balsotāju vairākums izsakās pret likuma atcelšanu.

Lai referenduma rezultāti būtu juridiski saistoši, ir jāievēro Satversmes 74.pantā noteiktās kvoruma un balsu vairākuma prasības. Tas saistās ar to apstākli, ka šādā gadījumā Latvijas pilsoņu kopums balso par likuma atcelšanu, proti, ar savu lēmumu anulē Saeimas pieņemto likumu.38

Saeimas vairākuma iespējas

[27] Satversmes 72.panta sestais teikums paredz vienu gadījumu, kādā iespējams apturēt tautas nobalsošanu. Saeima var vēlreiz balsot par likumu, kura publicēšana ir apturēta. Ja likums tiek pieņemts ar ne mazāk kā trim ceturtdaļām visu deputātu balsu, tautas nobalsošana nav jārīko un Valsts prezidentam ir jāizsludina likums.

Ja Saeima šādā veidā atkārtoti pieņem likumu, pirms sākta vēlētāju parakstu vākšana, nav jārīko arī parakstu vākšana.39

Tā ir vienīgā iespēja izvairīties no Satversmes 72.pantā paredzētās tautas viedokļa uzklausīšanas procedūras. Jebkāds cits risinājums neaptur nedz parakstu vākšanu, nedz arī tautas nobalsošanu, ja savākts nepieciešamais parakstu skaits.

[28] Pēc tam, kad paziņojums par likuma publicēšanas apturēšanu ir publicēts, nedz Valsts prezidents, nedz viena trešā daļa Saeimas locekļu vairs nevar to atsaukt. Tāpat arī tas, ka Saeimas vairākums izdara grozījumus likumā un ņem vērā mazākuma vai Valsts prezidenta iebildumus, neaptur nedz parakstu vākšanu, nedz tautas nobalsošanu.

Secinājumi

[29] Lai arī Satversme ir pieņemta 1922.gadā, par daudzu institūtu, kas tajā ietverti, piemērošanas nosacījumiem un kārtību Latvijas valststiesību zinātnei ir visnotaļ aptuvens priekšstats. Tas saistās gan ar to, ka vairāki institūti tā arī nekad nav piemēroti praksē, gan arī ar to, ka praksē šo institūtu sākotnējā jēga ir mainījusies.

Tādēļ neapšaubāmi, ka ikviena jauna Satversmes institūta pirmreizēja piemērošana neapšaubāmi ir nozīmīgs notikums Latvijas konstitucionālajās tiesībās, jo parāda, kā Satversmes tekstā ietvertās normas reāli funkcionē konkrētajā konstitucionālās iekārtas attīstības posmā.

[30] Valsts prezidentes lēmums apturēt likuma publicēšanu ir nozīmīgs ne tikai Satversmes 72.panta satura noskaidrošanas kontekstā, bet arī visas Satversmes ietvaros. Tas noteikti raisīs diskusijas par Valsts prezidenta vietu mūsdienu Latvijas konstitucionālajā sistēmā, tā pilnvarām un ievēlēšanas kārtību. Jo sevišķi šobrīd, kad Valsts prezidente, izmantojot Satversmes 47.pantā paredzētās likuma ierosināšanas tiesības, ir rosinājusi samērā būtiski pārskatīt Satversmes regulējumu par Valsts prezidentu.

______________

1 Valsts prezidenta paziņojums Nr.1 // Latvijas Vēstnesis, 10.03.2007., Nr.42.

2 Skat. arī: Pleps J. Satversmes garākais pants // http://www.politika.lv, 13.03.2007.

3 Satversmes tiesas 2005.gada 16.decembra sprieduma lietā Nr.2005-12-0103 17.punkts.

4 Muižnieks N., Mits M. Atzinums par likumprojektu "Grozījumi Latvijas Republikas Satversmē" 21.02.2002. redakcijā // http://www.politika.lv, 12.03.2002.

5 Latvijas Satversmes sapulces IV sesijas 1.sēdes 1921.gada 21.septembrī stenogramma.

6 Par atšķirībām starp "pilsoņu kopuma" un "tautas" jēdzienu suverenitātes kontekstā plašāk skat.: Arlauskas S. Tautos suverenitetas ir vientisos valdžios sistema parlamentinėje demokratijoje // Jurisprudencija, 2002, t.26(18), p.5.–19.

7 Skat. arī: Pleps J. Konvencionālo normu saistošais spēks // Likums un Tiesības, 2006, Nr.10(86), 296.–297.lpp.

8 Šilde Ā. Latvijas vēsture. 1914–1940. Stokholma: Daugava, 1976, 363.lpp.; Cielēns F. Laikmetu maiņā. Atmiņas un atziņas. 3.grāmata. Stokholma: Apgāds Memento, 1998, 113.lpp.

9 Šilde Ā. Latvijas vēsture. 1914–1940. Stokholma: Daugava, 1976, 363.lpp.

10 ??????????? ?????????? ??????? ?? 11 ??????? 1919 ???? // ??????????? ?????????? ?????. ??? 1. ??????: ?????????, ???????????, 1935, c.95.

11 Cielēns F. Laikmetu maiņā. Atmiņas un atziņas. 3.grāmata. Stokholma: Apgāds Memento, 1998, 113.lpp. Skat. arī Fēliksa Cielēna un Pētera Juraševska debati par Satversmes teksta saistību ar Veimāras Konstitūciju pēc Latvijas Republikas IV Saeimas V sesijas 3.sēdes 1933. gada 7. februārī stenogrammas.

12 Dišlers K. Valsts prezidenta suspensīvais veto un pilsoņu kopuma absolūtais veto L.R. Satversmē // Tieslietu Ministrijas Vēstnesis, 1929, Nr.1/2, 12.–13.lpp.

13 Turpat, 14.lpp.

14 Latvijas Satversmes sapulces IV sesijas 19.sēdes 1921.gada 8.novembrī stenogramma.

15 Turpat.

16 Dišlers K. Dažas piezīmes pie Latvijas Republikas Satversmes projekta (Tieša likumdošana un Valsts prezidents) // Tieslietu Ministrijas Vēstnesis, 1921, Nr.4/6, 143.lpp.

17 Turpat.

18 Turpat, 144.lpp.

19 Dišlers K. Referendumu veidi Latvijas Republikas Satversmē // Jurists, 1930, Nr.3; Dišlers K. Ievads Latvijas valststiesību zinātnē. Rīga: A. Gulbis, 1930, 109.–112.lpp.

20 Dišlers K. Referendumu veidi Latvijas Republikas Satversmē // Jurists, 1930, Nr.3.

21 Skat.: Šilde Ā. Latvijas vēsture. 1914–1940. Stokholma: Daugava, 1976, 357.lpp.; Lepse A. Par tautas nobalsošanu // Latvijas Vēstnesis, 19.08.1998., Nr.238/239; Pleps J., Pastars E. Vai tauta var Saeimā iesniegt budžeta projektu // Jurista Vārds, 10.09.2002., Nr.18(251) un 24.09.2002., Nr.19(252).

22 Pleps J. Satversmes garākais pants // http://www.politika.lv, 13.03.2007.

23 Dišlers K. Latvijas Valsts prezidenta kompetence // Tieslietu Ministrijas Vēstnesis, 1922, Nr.3, 116.lpp.

24 Valsts prezidenta paziņojums Nr.1 // Latvijas Vēstnesis, 10.03.2007., Nr.42.

25 Skat. arī: Bergs A. Konstitucionāls konflikts // Latvis, 15.06.1928.; Apsītis R. Kārlis Ulmanis un Satversme // Kārlim Ulmanim – 120. Rīga: [b.i.], 1998, 74.lpp.

26 Vanags K. Latvijas valsts Satversme. L.Rumaka apgāds Valkā, 1948. 1990.g. pārspiedums, 49.lpp.

27 Dišlers K. Ievads Latvijas valststiesību zinātnē. Rīga: A. Gulbis, 1930, 205.–207.lpp.

28 Turpat.

29 Likuma "Par tautas nobalsošanu un likumu ierosināšanu" 6.panta pirmā daļa.

30 Plašāk skat.: Pleps J., Pastars E., Plakane I. Konstitucionālās tiesības. Rīga: Latvijas Vēstnesis, 2004, 306.–323.lpp.

31 Ābers (Ābele) B. Polijas jaunā konstitūcija // Tieslietu Ministrijas Vēstnesis, 1935, Nr.2, 359.lpp.

32 Dišlers K. Ievads Latvijas valststiesību zinātnē. Rīga: A. Gulbis, 1930, 167.lpp.

33 Dišlers K. Latvijas Valsts prezidenta kompetence // Tieslietu Ministrijas Vēstnesis, 1922, Nr.3, 448.lpp

34 Plašāk skat.: Pleps J., Pastars E. Vai Valsts prezidents, veicot apžēlošanu, pārkāpj Satversmi // Jurista Vārds, 12.03.2002., Nr.5(238) un 26.03.2002., Nr.6(239).

35 Satversmes tiesas 1999.gada 1.oktobra sprieduma lietā Nr.03-05(99) secinājumu daļas 1.punkts.

36 Satversmes tiesas 2006.gada 16.oktobra sprieduma lietā Nr.2006-05-01 15.3.punkts.

37 Bergs A. Tautas nobalsošana // Latvis, 27.09.1921.

38 Plašāk skat.: Pleps J. Tautas nobalsošanas par dalību Eiropas Savienībā institūts Latvijas Republikas Satversmes sistēmā // Jundzis T. (zin. red.) Valsts un tiesību sistēmas pilnveidošanas problēmas Eiropas integrācijas kontekstā. Rīga: Latvijas Zinātņu akadēmijas Baltijas stratēģisko pētījumu centrs, 2003, 32.lpp.; Pastars E. Cik satversmīgs bija balsojums par iestāšanos Eiropas Savienībā // Jurista Vārds, 09.03.2004., Nr.9(314).

39 Dišlers K. Referendumu veidi Latvijas Republikas Satversmē // Jurists, 1930, Nr.

Reply · Report Post