O BNDES deve participar de projetos com elevado retorno individual?

TENDÊNCIAS/DEBATES - Folha de São Paulo, 09julho2011

NÃO

Banco deve se pautar por retorno social

MANSUETO ALMEIDA

Há um grande debate quanto à atuação do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, o BNDES, e de seu braço de aplicação no mercado de ações, o BNDES Participações (BNDESPar).
É claro que nem o BNDES nem mesmo o BNDESPar devem se comportar como uma espécie de hospital de empresas em dificuldades por conta de estratégias equivocadas dos seus administradores e acionistas. Da mesma forma, as aplicações do BNDES ou do BNDESPar não devem se pautar pelo critério do maior lucro esperado, porque, para isso, existem fundos de investimento privados e investidores individuais.
Se o BNDESPar pautasse sua atuação pela busca de projetos de maior retorno individual, essa empresa pública passaria, cada vez mais, a investir naquelas empresas mais competitivas e em setores em que o país já tem uma clara vantagem comparativa.
Esse tipo de atuação não apenas prejudicaria o desenvolvimento do mercado de capitais como também prejudicaria a boa governança das empresas brasileiras, pois as maiores exigências de transparência para conseguir parceiros privados para investimento passariam a ser um critério secundário diante do maior ou menor acesso privilegiado a autoridades governamentais.
O caso recente da fusão Pão de Açúcar/Carrefour, com eventual participação de R$ 4 bilhões do BNDESPar, gerou o saudável debate sobre a atuação do BNDES.
Esse caso é apenas um entre vários nos quais o BNDESPar aportou recursos públicos com atuação mais parecida a um fundo de investimento privado do que à de uma empresa de investimento pública, que deve pautar sua atuação em projetos de maior retorno social ou em projetos de inovação, ligada a novas tecnologias ou à descoberta de vantagens comparativas.
Projetos de infraestrutura complexos, que exigem elevados volumes de recursos e de retorno social elevado, são candidatos naturais à possível participação de bancos públicos, mesmo que o retorno individual de alguns desses projetos seja baixo. No caso de investimento privado, o BNDES (e o BNDESPar) poderia se espelhar em algumas experiências internacionais.
No Chile, a produção de salmão em cativeiro e sua exportação decorreram de uma experiência de sucesso da Fundación Chile (uma instituição com orçamento anual de US$ 30 milhões). Tão logo se constatou que a atividade era economicamente viável, a produção de salmão foi vendida para empresa privada; outras empresas privadas, posteriormente, investiram na atividade, que se provou lucrativa.
No caso do fundo de "venture capital" Yozma, em Israel, o governo estabeleceu uma parceria com fundos privados, em 1992, para investir em empresas de base tecnológica.
O setor público colocou US$ 8 milhões para cada US$ 20 milhões de recursos privados; os investidores privados tinham opção de compra da participação do governo em até cinco anos. Um investimento inicial minoritário do setor público, de US$ 100 milhões, gerou, depois de dez anos, um valor de mercado de US$ 2,9 bilhões.
O BNDES tem autonomia de empréstimos anuais de quase R$ 100 bilhões, e o BNDESPar tem carteira de ações de mais de R$ 90 bilhões.
Recursos mais que suficientes para atuar como banco público, mas insuficientes se esse banco quiser ser o grande investidor "privado" na economia brasileira.
MANSUETO ALMEIDA é pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). A opinião expressa é a do autor, não exprimindo o ponto de vista do Ipea.

SIM

Atuação pode ser vantajosa para o país

ANTONIO CORRÊA DE LACERDA

A atuação do BNDES tem sido relevante para a economia brasileira desde a sua criação, em 1952. O banco teve papéis diferenciados nas várias fases do desenvolvimento: a industrialização da segunda metade do século passado, a abertura e privatização nos anos 1990.
Mais recentemente, tem sido determinante para que o Brasil supere os efeitos da crise internacional.
Os desembolsos anuais cresceram de pouco mais de R$ 20 bilhões, há dez anos, para R$ 168 bilhões no ano passado, denotando a sua crescente participação no financiamento do setor produtivo.
A ação dos bancos públicos é sempre polêmica. Do ponto de vista ideológico, sempre haverá os que serão contra, por princípio, por entenderem que o mercado resolve tudo e que o Estado não precisa/deve intervir sob qualquer forma na economia. Há ainda as motivações político-partidárias para todas as iniciativas do governante da situação.
No caso da atuação do BNDES há, adicionalmente, falhas de entendimento do seu papel.
Como banco de desenvolvimento, utiliza os seus recursos para promover a melhora da economia. A alternativa usual é sob a forma de financiamento. Ao contrário do que algumas abordagens parecem sugerir à opinião pública, não se trata de um favor, mas de um empréstimo, que tem uma finalidade específica: investir em um projeto previamente aprovado e que terá que ser devolvido, acrescido de juros.
Uma segunda forma de atuação é sob a forma de participação acionária, por meio da BNDESPar, o braço de participações do banco, agindo como sócio, e não credor como na modalidade anterior. Envolve mais riscos, mas tem a vantagem de se apropriar de parte da valorização da empresa e dos seus lucros.
Pode, portanto, ser vantajosa para o país, pois, além de viabilizar o investimento, ainda permite compartilhar do seu sucesso.
Uma crítica recorrente, mas muitas vezes tratada de forma enviesada, diz respeito aos alegados subsídios nas suas operações, fundamentada unicamente nas diferenças entre as taxas de juros Selic e TJLP no curto prazo.
Em geral, os cálculos usados como argumentação "esquecem" de contabilizar o efeito multiplicador dos investimentos financiados e o que representam de retorno para a sociedade, sob a forma de geração de emprego, renda e tributos. Menos ainda levam em conta o custo da não realização dos projetos, o que, em muitos casos, impediria o próprio crescimento da economia.
O critério de escolha das empresas e outros aspectos relacionados à estratégia da formação dos chamados "campeões nacionais" têm sido questionados. Há muitos filtros e sistemas de controle para a decisão de financiamentos.
No entanto, se a opinião pública requer mais transparência no critério de concessão de recursos, isso é um direito da sociedade e um dever dos poderes públicos no regime democrático. O nível de transparência ideal é justamente o requerido. Nisso, podemos avançar muito.
Em paralelo, para diminuirmos a dependência de financiamento público, é fundamental tornar o custo dos empréstimos privados domésticos mais compatível com o dos países concorrentes e da própria atividade produtiva. É preciso fortalecer o mercado de capitais como "funding" para os investimentos.
Isso vai ser determinante para o grande salto requerido para o desenvolvimento. Há grandes desafios envolvendo não apenas investimentos na infraestrutura e na indústria, mas fomento à inovação, ao desenvolvimento regional regiões e à sustentabilidade.
ANTONIO CORRÊA DE LACERDA, economista, doutor pela Unicamp, é professor da PUC-SP e coautor de "Economia Brasileira", entre outros. Foi presidente do Conselho Federal de Economia e da Sobeet (Sociedade Brasileira de Estudos de Empresas Transnacionais e da Globalização Econômica).
E-mail: aclacerda@pucsp.br

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O que faz o BNDES?

Márcio Garcia

A expansão parafiscal associada aos empréstimos do BNDES vem, sim, dificultando o combate à inflação

Valor Econômico › Impresso › Opinião - 08/07/2011

O esdrúxulo envolvimento do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), na disputa corporativa entre multinacionais francesas, pela rede de supermercados Pão de Açúcar, mostrou que o banco está muito afastado de sua missão original. Afinal, que papel ele cumpre hoje?

O papel do BNDES deveria ser o de complementar o setor financeiro privado, compensando "falhas de mercado". Trata-se, em tese, de apoiar empresas que não teriam acesso a capital, em condições razoáveis, para viabilizar seus investimentos produtivos. Dado o atual estágio de desenvolvimento do sistema financeiro nacional, bem como o grande interesse de instituições financeiras internacionais em financiar empresas no Brasil, o foco desse banco deveria ser, predominantemente, pequenas e médias empresas. O apoio a setores estratégicos e à inovação tecnológica também se constituiriam em objetivos adicionais. No entanto, para apoiar iniciativas inovadoras e empresas excluídas dos mercados financeiro e de capitais privados, não haveria necessidade das centenas de bilhões aportados pelo Tesouro Nacional (TN) ao BNDES nos últimos anos.

As centenas de bilhões que permitiram ao BNDES mais que dobrar o volume de empréstimos foram destinadas, sobretudo, ao financiamento de grandes empresas, quase todas com amplo acesso a recursos alternativos, quer no mercado nacional, quer no internacional. A razão pela qual recorrem ao banco pouco tem a ver com a impossibilidade de obter créditos no mercado privado, mas sim com os gordos subsídios providos pelas linhas de financiamento do banco estatal.

É preciso mais transparência e melhor avaliação de custos e benefícios desses financiamentos

Ao contrário de sua função original, de complementar os mercados financeiro e de capitais, a ação do BNDES hoje é, principalmente, a de alocar subsídios entre as empresas ungidas por suas escolhas de vencedores. Esse banco possui, indubitavelmente, um corpo técnico excelente. Não obstante, qualquer escolha de vencedores feita entre quatro paredes tende, no longo prazo, a assegurar resultados piores para o crescimento econômico do que a competição entre as empresas em mercado. Se houvesse Microsoft s, Googles ou Facebooks em gestação no Brasil, será que o BNDES saberia como os identificar?

Assim, seus recursos concentram-se nas maiores empresas, que representam os melhores (porque menores) riscos de crédito do mercado. A concentração das maiores e melhores empresas, no portfólio de créditos do banco estatal, inibe o desenvolvimento do sistema privado de crédito. Além disso, a dimensão do BNDES, que aloca cerca de um quarto de todo o crédito da economia brasileira, e cujo tamanho vem aumentando, dificulta cada vez mais a transição para os mecanismos normais de mercado.

Durante a crise, é certo, o BNDES e os demais bancos estatais cumpriram importante papel ao impedir a contração abrupta do crédito ao setor produtivo. Mas eles poderiam voltar a cumprir tal função, em eventual nova crise, mantendo o tamanho que tinham. A enorme expansão registrada nada tem a ver com a crise, exceto como justificativa.

Outro problema causado pelo agigantamento das linhas de crédito do BNDES e dos demais créditos direcionados (habitacional e rural), foi oportunamente levantado, ontem, neste mesmo espaço, por Alexandre Schwartsman ("Sobre jabutis e jabuticabas", Valor Econômico, 7/7/2011, página A13). Como mais de um terço do crédito do país é concedido a taxas subsidiadas, que não variam com a taxa Selic, a política monetária perde tração. Por isso, para conter pressões inflacionárias, a taxa Selic é mais alta e tem que subir muito mais do que subiria normalmente. Enfim, reclamamos muito, e com razão, de juros tão altos e da precariedade do crédito privado de longo prazo. Contudo, as políticas públicas, sob a justificativa de mitigar tais problemas, acabam por agravá-los e estendê-los no tempo.

A expansão parafiscal associada aos empréstimos do BNDES vem, sim, dificultando o combate à inflação. Os investimentos financiados gerarão capacidade produtiva, quando completos. Mas enquanto não estiverem prontos, geram demanda, impulsionando a inflação para cima. Não quero dizer que, por isso, os investimentos não devam ser financiados. Mas é imprescindível que tais impactos sejam levados em conta. Aparentemente, nem o principal interessado, o Banco Central (BC), se dá conta disso. Em seu recente Relatório de Inflação, no box "Impulso Fiscal", o BC sequer menciona o impulso parafiscal oriundo dos empréstimos do BNDES.

Não menos importante é o aspecto de transparência das operações. Como se sabe, os empréstimos do TN ao BNDES são realizados a taxas próximas da TJLP, hoje em 6%, menos da metade da Selic (12,25%). Esse subsídio não aparece devidamente explicitado, o que prejudica em muito a transparência. O subsídio é um gasto público, e deveria entrar, explicitamente, no orçamento da União. Na forma atual, o subsídio aparece apenas mesclado à enorme conta de juros (mais de 6% do PIB). A culpa pela elevada conta de juros, por sua vez, costuma ser atribuída exclusivamente ao BC, que fixa a taxa Selic. No entanto, por conta dos subsídios e da acumulação de reservas internacionais, a taxa de juros implícita da dívida pública líquida está em cerca de 17%, bem acima da Selic.

Tais custos fiscais não são apreciados pelo Congresso e pela sociedade civil. A iniciativa de se incluir na LDO os empréstimos do Tesouro ao BNDES e ao Fundo Soberano vai no sentido correto e seria bom que prosperasse.

Além disso, as principais operações do BNDES deveriam ser de conhecimento público. Atualmente, o sigilo bancário impede que tais informações sejam divulgadas. Mas isso precisa ser mudado. Quem recebe o subsídio do banco deveria ser obrigado a abrir mão do sigilo, assim como um cidadão inscrito no programa Bolsa Família tem seu nome incluído em cadastro público. Ambos recebem dinheiro público.

Para que o BNDES continue a cumprir o papel que dele se espera no fomento ao desenvolvimento do país, é necessário que atue com mais transparência e se submeta ao escrutínio público.

Márcio G. P. Garcia, PhD por Stanford e professor do Departamento de Economia da PUC-Rio, escreve mensalmente às sextas-feiras.

http://www.econ.puc-rio.br/mgarcia

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Supermercados, desenvolvimento e falácias

Mansueto Almeida

Valor Econômico › Opinião - 01/07/2011

É grande a importância do pequeno varejo e dos pontos de venda em bairros.

Causa surpresa a possível participação do BNDESPar com até R$ 4 bilhões na operação de fusão do supermercado Carrefour no Brasil com o grupo Pão de Açúcar. As explicações dadas por autoridades governamentais para a participação de um banco público nessa operação - aumento das exportações e importância que o setor de varejo no Brasil seja controlado por uma companhia nacional - mostram desconhecimento do funcionamento do setor de varejo.
A concentração do varejo é uma tendência mundial. No caso recente do Brasil e América Latina, essa concentração está ligada, do lado da demanda, ao crescimento da urbanização, participação crescente da mão de obra feminina no mercado de trabalho e expansão da renda per capita, que aumentou a demanda por refrigeradores e permitiu ao consumidor estocar por um tempo maior comidas perecíveis, o que diminuiu a necessidade de idas frequentes aos supermercados.

Do lado da oferta, a saturação da concentração do varejo na Europa e nos Estados Unidos empurrou as grandes redes para os países em desenvolvimento. Adicionalmente, o desenvolvimento tecnológico do setor com o controle de estoques computadorizados e informação on line entre as grandes redes e seus fornecedores aumentou ainda mais a eficiência das grandes redes de supermercados.

Segundo dados da AC Nielsen, as cinco maiores redes de supermercados no Brasil respondiam por 23% das vendas totais do setor, em 1994, e essa participação aumentou para 41%, em 2000. Desde então a participação das cinco maiores redes oscilou ao redor desse valor e atingiu uma participação de 43% em 2009. Mesmo assim, a concentração do setor de supermercados no Brasil ainda é menor do aquele observado em países desenvolvidos da Europa no início do século atual: Reino Unido (60%); Alemanha (75%) e França (67%).

Argumento que operação vai gerar emprego e aumentará as exportações carece de base empírica

Esse processo de concentração dos supermercados, que é uma etapa natural de evolução desse tipo de comércio levou vários países a adotarem medidas restritivas para contrabalançar esse movimento devido aos riscos que traz para os consumidores pela limitação da concorrência, como foi o caso de alguns estados nos Estados Unidos e até mesmo uma regulação restritiva para instalação de hipermercados em áreas urbanas da França. Este país adotou inclusive uma regulação mais intrusiva para controlar o poder de barganha das grandes redes de varejo (a lei Gallan).

É certo que há enormes vantagens operacionais ligadas à escala de operação e à forma de atuação das grandes redes de supermercados com suas políticas rigorosas de padrões de higiene fitossanitárias. No entanto, além dos riscos que decorre do excesso de poder de mercado e fixação de preço, há também o risco da maior concentração aumentar, excessivamente, o poder de barganha das grandes redes de varejo junto a seus fornecedores.

Um caso clássico da literatura foi o crescimento das exportações de frutas e verduras do Quênia para as redes de supermercados do Reino Unido, que em vez de aumentar, diminuiu a renda de vários produtores e levou a uma concentração da produção. Adicionalmente, em vez de aumentar a renda dos produtores, o crescimento das exportações em volume foi acompanhado por uma queda do valor unitário já que os produtores passaram a arcar com custos maiores referentes a embalagem, controle fitossanitários e custo de transportes impostos pelas grandes redes de varejo inglesas.

Há hoje na literatura de política industrial um quase consenso de que, se o governo quiser adotar algum política setorial para aumentar as exportações de frutas e verduras, por exemplo, o foco deve ser nos pequenos e médios produtores por meio de ações com características típicas de oferta de bens públicos tais como: 1) financiamento ao treinamento da mão de obra para se adequar aos cuidados exigidos no manejo das culturas; 2) informação quanto à política de compra das grandes redes de varejo; 3) políticas que facilitem aos pequenos e médios produtores se adequarem às exigências fitossanitárias das grandes redes de varejo e dos países importadores; 4) incentivos para transporte compartilhado em contêineres refrigerados para portos; 5) políticas de certificação de origem, etc.

Ou seja, para aumentar as exportações de forma inclusiva, que permita não apenas aos grandes, mas também aos pequenos e médios produtores participarem das cadeias de produção que cada vez mais são controladas pelas grandes redes de varejo, o foco da politica pública não deve ser as grandes redes de supermercados, mas sim ações voltadas para a modernização de grupos de produtores em uma mesma região.

Quem tem um mínimo de conhecimento da evolução de firmas regionais no Brasil sabe também a importância que teve e ainda tem o pequeno varejo e supermercados de bairros do Brasil. Em estudo que fiz há alguns anos escutei do diretor industrial de uma empresa, que hoje é um dos líderes no segmento de biscoitos e massas no Brasil, que o crescimento dessa empresa havia sido puxado mais pelas vendas para supermercados pequenos, o que garantia uma margem de lucro maior (por unidade), do que com vendas para o grande varejo, que apesar da margem de lucro menor garantiam um volume de vendas maior.

O argumento de que o BNDES deve participar do processo de fusão entre duas grades redes de supermercados pois essa operação é importante para a geração de emprego e aumento das exportações do Brasil carece de qualquer base empírica e não passa de uma grande falácia. No caso do consumidor, pouco importa a nacionalidade do dono da rede de varejo desde que o produto seja barato. No caso dos produtores, o que importa é conseguir se adequar a política de compras dos grandes supermercados e dos países importadores e não da nacionalidade do grupo controlador.

Mansueto Almeida é técnico de planejamento e pesquisa do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). http://www.mansueto.wordpress.com.

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